《中华人民共和国行政强制法》自2012年1月1日起施行，是我国行政法治建设的又一重大进步，其法旨在加强对公权的限制、控制和规范，对我国原有行政强制法律制度做出了很多意义深远的变革。尤其是关于采取何种行政强制执行模式，因为涉及到行政机关和司法机关之间以及其他各相关方面的权力配置之设置、调整或者重构，各方在立法过程中博弈不断。《行政强制法》最终确认了我国传统的行政和司法权双主体并行的模式，但是立法政策上的倾斜，为裁执分离行政强制执行模式铺平了道路。 一、行政强制执行模式 按照《行政强制法》第二条的规定，“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。” 行政强制执行体制的核心内容，就是行政强制执行权的归属，纵观世界各国的行政强制执行体制，一般可以分为三类，即法院主导的司法执行模式、行政机关自力执行的行政执行模式，以及行政执行和司法执行并存的双轨制模式。 （一）行政执行模式 在这种模式下，行政强制与法院无涉，统一由行政机关实施，德国、奥地利和日本都可以被归类为此种模式。这种执行模式的理论基础是行政效率和行政行为理论，认为行政机关做出具体行政行为的权力内涵是当然的包括决定权和执行权的，行政行为一经生效就包含执行力，行政决定权和行政强制执行权都归属行政机关。 行政执行模式又可细分为两种具体模式：一是“小分权”的“裁执分离模式”，也就是在做出行政决定的部门以外，建立由司法行政机关主管的或自己独立运作的统一的行政强制执行机关。比如德国，对于金钱给付义务的强制执行机关，是有征收管辖权的机关，联邦以及大部分的邦都都规定了特别的征收机关，在实践中的执行机关一般为各州的税务局。 另一模式是不设统一的行政强制执行机关，“裁” “执”不分离，行政强制执行仍由作出行政决定的行政机关自己实施，这种模式认为行政行为生效后行政决定权和行政强制执行权高度合一，其价值核心就是行政效率第一。但是决定权和执行权高度统一的恶果，在“议行合一”的代议制中已得到体现，集权导致腐败，权力分散才是现代公共行政的新范式。因此，这种执行模式已不能代表现代行政强制执行理论的发展方向。 （二）司法执行模式 和“小分权”的行政执行模式相比，司法行政模式可以称之为“大分权”，即行政机关仅享有决定权，将执行权完全交予法院，以三权分立和司法权优先为制度理念，英美法系国家大多如此。此种制度理论根基在于传统的司法审查制度，即法院有权对作为执行依据的行政决定的合法性进行审查，并在审查过程中，赋予相对人“被动的救济手段”来维护自己的合法权益。[i]此种制度的价值核心在于防止行政机关滥用职权，追求对行政相对人利益保护。 此种模式追求最大限度的公正，但是也存在一定的弊端，如台湾法学界认为司法执行模式也存在值得商榷的地方，“若为了进行强制执行而行政机关必须诉诸于司法审判的话，很明显，将会导致……行政陷入诉讼的泥潭，无法保证其效率的后果”[ii] （三）双轨制模式 双轨制模式，也称折衷模式，在这种模式下，行政强制执行权由行政机关和法院并享，在法律法规赋予行政机关强制执行权的情况下，具体行政行为所确定义务的强制执行由行政机关实施；在法律法规没有对行政机关赋权的情况下，具体行政行为所确定义务的强制执行由由行政机关申请法院强制执行。日本、葡萄牙就是采取此种模式。[iii] 二、我国行政强制执行制度现状 （一）基本模式的选择 行政强制执行采取何种模式，是《行政强制法》制定过程中激烈争论的热点问题。如果完全由行政机关自裁自执，可能会造成公权力滥用，侵害公民权益；由行政机关申请人民法院实施的强制执行，人民法院既行使裁决职能，又行使执行职能，裁执不分，同样违反正当法律程序，这种违反严重影响法院的形象和司法尊严。而且，人民法院实施强制执行，自裁自执，监督缺位，极易导致执行法官腐败，从而会从另一个方面影响当事人对法院的信任和司法权威。因此，我国采取的是更为适应我国国情的双轨制模式。 我国的“双轨制模式”形成于上世纪80年代。1989年颁布的《行政诉讼法》第66条就曾明确规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这一规定是对“双轨制”体制的最初立法确认。这一条文既认可了原来的法律、行政法规赋予的行政机关自行强制执行权，也认可了法院的强制执行权。《行政诉讼法解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”这是对这一执行体制的具体阐释。《行政强制法（草案）》几易其稿，《行政强制法》第34条和第53条对双轨制模式做出了最终的确认。[iv] 应该说，双轨制模式运行的二十多年间，基本是适应中国国情的：在一定程度上有利于防止行政机关行政强制执行权滥用；有利于保护行政相对人权益；某些法院不宜强制执行的技术性问题也可以在行政机关的配合下迅速解决。但是这种模式也存在着固有的缺陷，其中非常重要的一点就是，由于立法的阙失和缺陷，导致执行权界限不明，配置不清，容易出现行政机关和法院推诿扯皮，或者争夺权力，不利于保障行政相对人权益。更重要的一点是，这种模式允许行政机关在不受司法审查的情况下拥有强制执行权，与此同时，对行政机关强制执行的监督机制阙失，与行政强制法对行政机关限权的立法宗旨相违背。 （二）行政强制执行权配置的争议和演进 虽然我国从行政诉讼制度建立伊始，就采取了双轨制模式，但是在此种模式下，行政权和司法权如何配置，也经历了不同的发展阶段，在争议中不断发展和完善。 1、双主体并行论。《行政诉讼法》第66条就曾明确规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。” 《行政诉讼法》的这种规定，给予了行政机关自主权，既可以申请人民法院强制执行，也可以自行依法强制执行。 2、法院主体论。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条例未赋予行政机关强制执行权，而是将该项权力完全交由法院，对我国现行行政强制执行制度做出了极大颠覆。这种规定，将行政强制拆迁可能引发的争议、矛盾和利益冲突引向法院，但是法院同时又是权利救济的最后一道屏障，这种制度不仅在理论上难以获得有力的支撑，在实践层面上也缺乏可操作性，具体实施以来也产生了很多负面的案例。 3、双主体主辅论。《关于<中华人民共和国行政强制法（征求意见稿）的说明>》，将中国现行的行政强制执行制度总结为“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅的制度”，确立了法院执行为主的双轨制模式。但是，从《行政强制法》第二条第三款对行政强制执行的定义来看，“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”似乎并未遵循《关于<中华人民共和国行政强制法（征求意见稿）的说明>》确立的法院执行为主的双轨制模式；甚至，《行政强制法》第四章规定了“行政机关强制执行程序”，第五章规定了“申请人民法院强制执行”。从这种立法架构的逻辑上看，又似乎是行政机关强制执行为优。 三、行政强制执行模式重构——裁执分离 如何对行政强制执行模式进行改革，学界和实务界提出了很多建议，在《行政强制法》制定过程中，行政权和司法权进行了激烈的博弈，甚至在《行政强制法（草案）》三审稿所设定的行政执行模式下，法院基本退出了行政强制执行的具体实施，“裁执分离模式”也差点被采纳。但是最终《行政强制法》还是采取了保守的立法模式，没有采纳“裁执分离模式”，而是对我国原有的双轨制模式做了确认。 但是，鉴于现代行政法治理念，以及还权于行政机关的价值取向，笔者认为“法院裁定、行政执行、裁执分离”为核心的“裁执分离”的行政执行模式更能代表行政强制制度发展的未来，尤其是“以行政机关自行强制执行为主，提请人民法院裁定后由行政机关负责强制执行为辅”的裁执分离执行模式。该模式对于完善现行制度，对行政强制领域的权力进行科学合理的配置，具有最大的可行性和科学性，应当成为行政强制制度的重要参考。 从《行政强制法》制定过程来看，立法者在行政强制执行模式重构上做了很多有益尝试。[v]其中，有两步非常关键，体现了裁执分离行政强制模式的螺旋式演进。 1、“裁执合一”模式的突破。《行政强制法（草案）》三审稿将非诉行政执行案件按照标的不同划分为金钱给付案件与排除妨碍、恢复原状等案件，针对后者穿设了司法和行政裁执分离的模式，对于行政机关申请法院强制执行的案件，除了金钱给付义务的执行仍由法院裁定并执行外，法院不再参与到具体的执行过程中，而是仅对申请的具体行政行为进行审查、裁定是否准予执行，具体的执行交由行政机关或者其他组织实施。此种规定突破了实行了很多年的“裁执合一”模式，将大部分行政执行实施权还给行政机关。 2、法律的留白——“裁执分离”制度构建的基础。司法实务界普遍认为，实践中向法院申请强制执行的案件，除依照现行体制由法院审查裁定并执行外，还应探索对有的案件原来由行政机关强制执行或者申请人民法院强制执行的双轨制，改为均需由行政机关申请人民法院强制执行的单轨制。 《行政强制法（草案）》五审稿中删除四审稿里第六十条规定的“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”，并且《行政强制法》也最终采纳了此种做法。这为“裁执分离”铺平了道路，也为最高法的通知找到了法律保障。删除了行政强制法四审稿中的第六十条，也就是说强拆由法院裁决，但是最终由谁去执行没有明确规定，可以由法院执行，也可能由政府执行，法院监督，这体现了立法者的智慧，为今后“裁执分离”制度的完整架构提供了立法上的逻辑起点。